Egy demokratikus országban, hacsak nem miniállam, mint a Vatikán, az állam nem egy-, hanem többszintű. Választott vezetői, rendeletalkotási joga, költségvetése, törvényszabta feladatai és kiadásai nem csak az össznemzeti parlamentnek és kormánynak vannak, hanem az ország különböző kisebb területegységeit lefedő szinteknek is. Ez nem csak a nagy, föderális berendezkedésű államokban van így (az amerikai hármas mantra így szól: federal, state, and local), hanem mindenütt.
Magyarországon az elmúlt két évtizedben, az EU-támogatások felszívására létrehozott, a második Orbán-kormány által nem támogatott hét régiót és az önkéntesen szerveződő 174 kistérséget nem számolva lényegében két "alsóbb" szintje van az államnak: a megye (19 darab) és a települési önkormányzat (kb. 3200).
Akármennyire is szeretnénk csak a távoli, központi hatóságot államnak látni, a települési önkormányzatok sem valamiféle önkéntes klubok, civil közösségek: adót szedhetnek, törvényes kötelezettségük kórházakat, iskolákat, óvodákat fenntartani. Ők is az állam, csak annak lentebbi szintje.
A politikai intézményrendszer egyik fontos, minduntalan és mindenütt visszatérő kérdése, hogy hogyan érdemes az adóbevételeket és az állam feladatait elosztani az állam szintjei között. Belgium az elmúlt évtizedekben szinte teljesen lebontotta központi államát, Magyarország viszont most központosítja azokat a legfontosabb feladatokat, amiket eddig az állam lentebbi szintjei láttak el: átveszi a kórházakat a megyéktől, és elveszi az iskolákat az önkormányzatoktól. Tegyük most félre esetleges pártpolitikai előítéleteinket ("biztos rossz, amit csinálnak, mert ők csinálják"), és kérdezzük meg: mit mond az elmélet? Mit mondanak a nemzetközi tapasztalatok? Hol vannak jó helyen ezek a közfeladatok? Végre helyükre kerülnek, vagy óriási társadalmi károkat okozva túlközpontosulnak majd a második Orbán-kormány alatt?
A "fiskális föderalizmus" néven ismert elmélet sok megfontolása közül emeljük ki az öt talán legfontosabbat. Egy a decentralizáció, kettő a centralizáció mellett szól, kettőnél pedig azt találjuk: attól függ.
Egy - a szubszidiaritás. Cigándon mást várnak az általános iskolától, mint Budaörsön, Győrben máshogy szervezik meg a közmunkát, mint Miskolcon, más van a helyi múzeumban Putnokon, mint Pécsett. Jó okkal: más gazdasági, társadalmi, népegészségügyi, földrajzi, vallási, etnikai körülmények és igények között más a jó. A központban szabott uniformis, de még az S-M-L-XL konfekció sem fog úgy illeni az önkormányzatokra, mint a maguk által magukra szabott ruha. Ezért amit lehet, a lehető leglejjebb, az emberekhez legközelebb kell eldönteni. A szubszidiaritás a katolikus egyháztól az USA-n át (Tizedik alkotmánykiegészítés) az Európai Unióig legalább szavakban szinte mindenki által elismert alapelv.
Kettő - a kiegyenlítő igazságosság. Arra ugyan várhatunk, hogy gazdag falvak (vagy országok) költségvetésük komoly hányadát maguktól szegényebb falvaknak (vagy országoknak) adják át. Ha zavar bennünket a köztük levő egyenlőtlenség, csak az állam eggyel föntebbi szintje tud valamit tenni: falvak közt a megye vagy a központi állam, megyék közt a központi állam, európai országok közt az unió.
Három - az adóverseny. Ha önkormányzatok próbálnak adóztatni olyan adóalanyokat, akik könnyen válthatnak telephelyet, azok nyilván a legalacsonyabb adószintű városba, faluba települnek. Ez oda vezethet, hogy az önkormányzatok egymás alá kínálnak, így lenyomják a helyi adókulcsokat, és közvetlen bevétel nélkül maradnak. (Ugyanez előfordul országok között is, nagyberuházókért.) Ha valamely felsőbb szint szedi az adót, ez kevésbé fenyeget.
Négy - a mérethatékonyság a közjószágok nyújtásában. Miért nincs kerületi operaház vagy falusi egyetem sehol? Mert még a legkisebb gazdaságosan működtetett opera vagy egyetem is nagyobb, mint amit egyetlen önkormányzat el tudna tartani.
Öt - az externáliák. Az előző kérdésre a másik válasz az, hogy az opera, az egyetem hasznából a távolabbról jövők, a helyben nem adózók és helyben nem szavazók is részesülnek, és ezt a helyiek pénzkidobásnak tarthatják.
Mi következik mindebből mondjuk a magyar általános iskolákra nézvést? A nemzetközi tapasztalatok vegyesek: van, ahol majdnem teljesen központosított az állami oktatási rendszer, van, ahol a helyi vagy a köztes szint birtokolja a legtöbb iskolafenntartói jogot. A szubszidiaritás a központosítás ellen szól, ez világos. Az igazságosság igénye viszont több szerepet adna a központnak, hiszen a gazdag önkormányzatok saját pénzükből akár meg is duplázhatják az amúgy alacsony (központi) költségvetési normatívát, míg a szegény települések semmit nem tudnak hozzátenni. Az adóverseny nem releváns szempont, hisz az a bevételekről, nem a kiadásokról szól. Ha a mérethatékonyságot tekintjük, a kis falvak kis iskolái elvben nem lennének hatékonyak, de ezt a szakirodalom nem támasztja alá meggyőzően. Az externáliákat mérlegelve pedig aligha juthatunk más következtetésre, mint hogy túl "lent" van ma az iskolafenntartás feladata - aki máshova jár dolgozni vagy van autója, elviheti a másik település iskolájába gyerekét: megint csak a szakirodalom (I-II) szerint ez (a szabad iskolaválasztással körítve) a magyar iskolák szegregálódásának fő oka.
A gondos mérlegelés tehát, ha a közjó lebeg a szemünk előtt, nem veti el az iskolafenntartás "felsőbb szintre" emelésének ötletét. Ez persze nem okvetlenül jelentene teljes központosítást: Varga Júlia oktatáskutató például a zöld könyvben kistérségi szinten, demokratikus kontrollal működtetett tankerületek mellett teszi le a garast.
Mindez arról szól, mi (lenne) a jó. De a fiskális föderalizmus irodalmának van egy másik ága is, amely azt vizsgálja, hogyan alakul az állam szintjei közti adóbevétel és munkamegosztás a valóságban. E megközelítés legfontosabb megfigyelése a Popitz-törvény: eszerint mind a bevételek, mind a kiadások idővel egyre feljebb csúsznak, mindinkább központosulnak. Ez jól látható a föderális államokban: Amerikától a háború utáni Németországig, Kanadától Japánig mindenhol a központ hízik (Svájc fontos kivétel). Talán azért, mert a fenti, a közjóval kapcsolatos érvek közül egyre inkább a centralizációt üdvözítők kerültek túlsúlyba. Talán azért, mert az állami szolgáltatások közül azokra költünk egyre többet, melyeket jobb a központnak nyújtania. De gondolhatjuk azt is, hogy a politikailag legtöbbször legerősebb fenti szint nem bír magával, és behappolja a gyengébb, a lenti szinteknél is jó, sőt még jobb helyen levő szolgáltatásokat és adókat. Maga a törvény atyja, az adójog pénzügyminisztériumi államtitkárságig emelkedő professzora, a berlini hivatalnok Johannes Popitz a miértről nem nyilatkozott: törvényét leíró állításként fogalmazta meg.
Lehet persze, hogy a kristályéjszakára lemondólevéllel reagáló, a nácik utánra alkotmánytervezetet fogalmazó, a szövetségesekkel kapcsolatot kereső, aggályosan lelkiismeret-vezérelt, konzervatív-monarchista-patrióta titkos tanácsos a pályája végén már maga is azt mondta volna, hogy az elszabadult központi állam túlhatalomra törekvése a centralizáció fő oka, és ez önmagában is nagyon veszélyes. És nemcsak azért, mert az optimálison túl központosíthatja az iskolák vagy a kórházak működtetését, hanem azért, mert az állam lentebbi szintjeinek gyengítésével olyan ellensúlyt gyengít, ami a mindenhatóságot áhító központi hatalmat egyeztetésre, kompromisszumra késztethetné.
De azt, hogy mit gondolt Johannes Popitz a Gestapo börtönében, sosem tudjuk már meg, mert az ősz köztisztviselőt 1945. február 2-án Hitler hóhérai felakasztották.
(A Magyar Narancs 2011 okt. 20-i számának Egotrip rovatában megjelent cikk linkekkel bővített változata)
